淄博市人民政府關于貫徹落實魯政發〔2016〕26號文件進一步健全特困人員救助供養制度的實施意見（淄政發〔2017〕20號）

各區縣人民政府，高新區、經濟開發區、文昌湖區管委會，市政府各部門，各有關單位，各大企業，各高等院校：

為進一步健全我市特困人員救助供養制度，切實維護特困人員基本生活權益，根據省政府《關于貫徹國發〔2016〕14號文件進一步健全特困人員救助供養制度的實施意見》（魯政發〔2016〕26號）、省政府辦公廳《關于貫徹國辦發〔2017〕15號文件加強困難群眾基本生活保障有關工作的通知》（魯政辦發〔2017〕34號）等要求，現結合我市實際，提出以下實施意見。

一、指導思想和基本原則

（一）指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神為指導，根據國務院、省政府統一部署，以解決城鄉特困人員突出困難、滿足城鄉特困人員基本需求為目標，堅持政府主導，發揮社會力量作用，在全市建立起城鄉統籌、政策銜接、運行規范、與經濟社會發展水平相適應的特困人員救助供養制度，將符合條件的特困人員全部納入救助供養范圍，切實維護他們的基本生活權益。

（二）基本原則

1.堅持托底供養。強化政府托底保障,為城鄉特困人員提供基本生活、照料服務、疾病治療和殯葬服務等方面保障，做到應救盡救、應養盡養。

2.堅持屬地管理。各區縣政府（含高新區、經濟開發區、文昌湖省級旅游度假區管委會，下同）統籌做好本轄區內特困人員救助供養工作，分級管理、落實責任，強化管理服務和資金保障，為特困人員提供規范、適度的救助供養服務。

3.堅持城鄉統籌。健全城鄉特困人員救助供養工作管理體制，在政策目標、資金籌集、對象范圍、供養標準、經辦服務等方面實現城鄉統籌，確保城鄉特困人員獲得救助供養服務。

4.堅持適度保障。立足經濟社會發展水平，科學合理制定、劃分救助供養標準，加強與其他社會保障制度銜接，實現特困人員救助供養制度保基本、全覆蓋、可持續。

5.堅持社會參與。鼓勵引導支持社會力量通過承接政府購買服務、慈善捐贈以及提供志愿服務等方式，為特困人員提供服務和幫扶，營造全社會關心、支持、積極參與特困人員救助供養工作的優良環境。

 二、主要任務和工作要求

（一）準確界定特困人員對象范圍

城鄉老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人，同時具備“無勞動能力，無生活來源，無法定贍養、撫養、扶養義務人或者其法定義務人無履行義務能力”三個條件的，應當依法納入特困人員救助供養范圍。

1.無勞動能力包括：60周歲以上的老年人；未滿16周歲的未成年人；殘疾等級為二級以上的智力或精神殘疾人；殘疾等級為一級的肢體殘疾人；其他特殊原因導致的實際無勞動能力人員。

2.無生活來源是指：收入總和低于我市城鄉最低生活保障標準，且財產狀況符合低保對象財產認定標準的，應當認定為無生活來源。其中，收入包括工資性收入、經營凈收入、財產凈收入、轉移凈收入等各類收入，不包括城鄉居民基本養老保險中的基礎養老金、基本醫療保險等社會保險和高齡津貼等普惠型社會福利補貼。

3.法定義務人無履行義務能力包括：具備特困供養條件的人員；60周歲以上低保對象；重度殘疾低保對象；無民事行為能力、被宣告失蹤或者在監獄服刑的，且財產狀況符合低保對象財產狀況規定的人員。

（二）精準識別，規范管理

 1.組織摸底排查建檔。各區縣民政部門要依據民政部《特困人員認定辦法》，對現有農村五保對象、城市“三無”人員，以及其他申請救助供養（或符合救助供養條件）的困難群眾開展一次全面摸底排查和分類甄別，及時將符合特困供養條件人員納入救助供養范圍。要通過客觀綜合評估，詳細掌握特困人員基本情況、生存現狀、生活自理能力、供養意愿，科學劃分照料護理等級，精準采集數據信息，以區縣為單位，實行“一人一檔”，全面建立特困人員分類管理檔案，安排專人管理。集中供養特困人員檔案由供養機構負責管理維護，分散供養特困人員檔案由區縣民政部門和鎮政府（街道辦事處）管理維護。

 2.進行生活自理能力評估。各區縣要委托醫療衛生機構、第三方專業機構，依據《勞動能力鑒定職工工傷與職業病致殘等級》（GB/T 16180-2014）、《老年人能力評估》（MZ/T 039-2013）等標準要求，運用是否具備自主吃飯、穿衣、上下床、如廁、室內行走、洗澡能力等6項指標，開展對符合供養條件特困人員生活自理能力評估，并根據評估結果確定特困人員生活自理能力類別：6項指標全部達到，視為具備生活自理能力，評定為“能力完好”；3項以下（含3項）指標不能達到，視為部分喪失生活自理能力，評定為“輕度失能”；有4項以上（含4項）指標不能達到，視為完全喪失生活自理能力，評定為“重度失能”。城鄉特困人員救助供養指標分別調整為：一檔（全護理）即“重度失能”、二檔（半護理）即“輕度失能”、三檔（全自理）即“能力完好”。評估原則上每年集中開展一次，第一季度完成；部分自理能力發生變化的，季度內進行一次調整。評估所需經費由區縣財政負擔，列入年度預算。

3.加強信息化規范管理。要依托社會救助信息平臺或困難家庭信息平臺，將特困人員基本情況、生存現狀、生活自理能力、照料護理等級、救助供養需求、供養狀況等，納入數字化、信息化管理，建立縱向貫通省、市、區縣、鎮（街道）四級，橫向連接民政、財政、公安、人力資源社會保障等部門的特困人員數據庫，不斷提高特困人員信息化管理水平。

（三）落實不同救助供養形式

特困人員救助供養分為在家分散供養和在供養機構集中供養兩種形式。特困人員自主選擇救助供養形式。鼓勵具備生活自理能力的特困人員，在家分散供養；優先為完全或者部分喪失生活自理能力的特困人員提供集中供養服務,確保到2020年生活不能自理人員集中供養率提高到50%以上。

1.分散供養。對選擇分散供養的特困人員，經本人同意，鎮政府（街道辦事處）可委托其親友或村（居）民委員會、供養服務機構、社會組織、社會工作服務機構等提供日常看護、生活照料、住院陪護等服務，并簽訂相關協議，明確各方權利和義務。

鎮政府（街道辦事處）要建立分散供養特困人員聯系、幫扶制度，做到定期探望，及時掌握他們衣、食、住、醫等方面的情況，幫助解決生活上的困難。有條件的村（居）民委員會要從集體經營等收入中安排資金或者提供人力、物資，幫助改善分散供養對象的生活。鼓勵村（社區）居民、社會組織、社會工作服務機構為分散供養對象提供幫扶、救助服務。要充分發揮農村幸福院、社區日間照料中心作用，為分散供養的特困人員提供日間照料服務。繼續探索推進家庭托養、寄養和社會助養，確保分散供養特困人員“平時有人照應、生病有人看護”。

2.集中供養。對選擇集中供養的特困人員，由區縣民政部門或鎮政府（街道辦事處）按照便于管理的原則，就近安排到相應的供養服務機構集中供養，也可采取政府購買服務方式，安排到其他養老服務機構供養。未滿16周歲的特困人員，安置到兒童福利機構集中供養。特困人員、相關服務機構、區縣民政部門或鎮政府（街道辦事處）三方簽訂集中供養協議，明確各方權利和義務。

對患有傳染病、精神障礙等疾病不宜集中供養的特困人員，要妥善安排供養、管理照看和醫療服務，必要時送往專門的醫療機構治療和托管。

（四）明確救助供養具體內容

特困人員救助供養主要包括以下7項內容：提供基本生活條件；對生活不能自理的給予照料；提供疾病治療；辦理喪葬事宜；給予基本住房保障；給予教育保障；倡導社會幫扶。

1.提供基本生活條件。包括供給糧油、副食品、生活用燃料、服裝被褥等日常生活用品和零用錢。可以通過實物或者現金的方式予以保障。

2.對生活不能自理的特困人員給予照料。包括日常生活、住院期間的必要照料等基本服務。住院陪護、日常照料服務標準由各區縣制定，經費開支從區縣或鎮（街道）統籌的照料護理費中解決。

3.提供疾病治療。全額資助參加城鄉居民基本醫療保險的個人繳費部分。特困供養人員醫療費用經基本醫療保險、大病保險、醫療救助等保障制度支付后，仍有不足的，從救助供養經費中解決。

4.辦理喪葬事宜。集中供養的特困人員亡故后，由供養服務機構辦理喪葬事宜，分散供養的由鎮政府（街道辦事處）委托村（居）民委員會或者其親屬辦理。其遺體接運（含抬尸、消毒）、存放（含冷藏）、火化、骨灰存放等基本服務殯葬費用，由區縣政府給予減免。其骨灰按照供養人員生前愿望、遺產情況和親屬意愿等，安葬在公益性公墓（骨灰堂）或經營性公墓的減免費區域。喪葬所需的其他費用，從區縣或鎮（街道）統籌的照料護理費中支出，原則上不高于城鄉基本生活標準的1/4，具體情況由區縣進一步規范、細化。

5.給予基本住房保障。對符合規定標準的住房困難分散供養特困人員，由住房城鄉建設等相關部門采取適當方式給予住房救助。

6.給予教育保障。對在學前教育階段就讀普惠性幼兒園和在義務教育階段就學的特困人員，給予教育救助；對在高中教育（含中等職業教育）、普通高等教育階段就學的特困人員，根據實際情況給予適當教育救助。

7.倡導社會幫扶。支持和引導社會工作服務機構和專業社會工作者為特困人員提供困難幫扶、社會融入、心理疏導、資源鏈接、社會康復、權益維護等專業服務，積極構建物質資金幫扶與心理社會支持相結合、基本照料服務與專業化個性化服務相配套的供養模式。

（五）科學制定救助供養標準

自2018年1月1日起，取消原有城市“三無”人員救助標準、農村五保集中供養標準和分散供養標準，特困人員救助供養標準按基本生活標準和照料護理標準執行。

基本生活標準，以滿足特困人員基本生活所需為原則，以城鄉低保標準為參考，隨低保標準提高而自行調整，其中城市特困供養基本生活標準為城市低保標準的1.5倍，農村特困供養基本生活標準為5500元/人·年。如農村低保標準提高，農村特困供養基本生活標準為農村低保標準的1.3倍。經費來源由市、區縣、鎮（街道）三級負擔，其中市級負擔城市特困供養基本生活標準的50%、農村特困供養基本生活標準的三分之一，剩余由區縣和鎮（街道）負擔，列入各自財政預算。

照料護理標準，堅持“分類定標、屬地管理”的原則，按照特困人員的生活自理能力，將指標分為三檔：一檔（全護理）、二檔（半護理）、三檔（全自理），分別為每人每年2400元、1200元和600元，所需經費由區縣和鎮（街道）負擔，列入年度財政預算。省級社會救助資金可統籌使用。

（六）合理使用救助供養資金

集中供養的特困人員，其供養金按救助供養標準撥付給集中供養服務機構；委托機構供養的，由鎮政府（街道辦事處）與受委托機構協商，并報區縣民政部門批準，按照協議確定的收費標準，將供養金撥付給購買服務機構。

分散供養的特困人員，其供養金的基本生活標準部分發放給其個人，供養金的照料護理標準部分可由區縣民政部門或鎮政府（街道辦事處）統籌使用，按照委托照料服務協議，發放給受委托的單位、個人或購買服務，用于向供養人員提供日常照料或生病護理服務。

區縣民政部門要規范委托服務行為，明確協議中服務項目、費用標準、責任履行、責任追究等內容；要指導鎮政府（街道辦事處）與受托方簽訂照料服務協議，并加強對協議履行情況的監督，督促協議約定服務事項落實到位。

（七）規范辦理程序

區縣民政部門、鎮政府（街道辦事處）和村（居）民委員會要切實履行規定的職責，嚴格申請受理、審核審批、復核調整、終止退出等程序，做到程序完備、操作規范、檔案資料齊全。

1.申請程序。申請特困人員救助供養，由本人向戶籍所在地的鎮政府(街道辦事處)提出書面申請，按規定提交相關材料，書面說明勞動能力、生活來源以及贍養、撫養、扶養情況，授權核查其收入、財產狀況。本人申請有困難的，可以委托村(居)民委員會或者他人代為提出申請。對無民事行為能力等無法自主申請的，鎮政府(街道辦事處) 包（駐）村干部以及村(居)民委員會人員、村民應當主動幫助其申請。

2.審核程序。鎮政府（街道辦事處）收到申請人救助供養申請后，對申請材料齊全、符合規定的，應當受理；申請材料不齊全的，應當一次性告知申請人需要補辦的內容，逾期不告知，視為受理；對明顯不符合條件或不屬于本行政機關職權范圍的，不予受理并說明理由。

鎮政府(街道辦事處)受理申請人申請后，應當通過入戶調查、鄰里訪問、群眾評議等方式，對申請人的收入狀況、財產狀況以及其他證明材料等進行調查核實，對申請人的生活自理能力進行評定，于20個工作日內提出初審意見。對初審符合條件的，在申請人所在村(社區)公示，公示期不少于7日，無異議的，由鎮政府（街道辦事處）以正式文件報區縣民政部門審批；對初審不符合條件的，書面通知申請人并說明理由。申請人及有關單位、組織或者個人應當配合調查，如實提供有關情況。

3.審批程序。區縣民政部門負責特困人員救助供養待遇的審批。各區縣要全面審查鎮政府（街道辦事處）上報的調查材料和審核意見，并按照不低于30%的比例隨機抽查核實，于20個工作日內作出審批決定，并明確照料護理標準等級。對符合條件予以批準的申請，在申請人所在村(社區)公布；對不符合條件不予批準的，應當書面向申請人說明理由。

4.終止程序。特困人員不再符合救助供養條件、死亡、自愿申請停止救助供養待遇的，村(居)民委員會或者供養服務機構應當于15個工作日內告知鎮政府（街道辦事處），由鎮政府（街道辦事處）審核并在15個工作日內報區縣民政部門核準后，終止其救助供養資格并予以公示。終止救助供養后，符合最低生活保障或其他社會救助條件的，要及時納入相應救助范圍，確保其基本生活。

（八）提升供養機構服務水平

各區縣政府要明確社會福利中心、敬老院等供養服務機構的功能定位，積極推動農村供養服務機構依法辦理法人登記，明確主體責任，充分發揮托底保障功能。要積極推動農村供養服務機構合法化、規范化、標準化、專業化，建立健全內部管理、安全管理和服務管理等各項管理制度，為特困人員提供日常生活照料、送醫治療等基本救助供養服務，不斷提高機構托底保障能力。要加快推進農村特困人員供養機構安全管理改造提升，在2017年年底前對具備改造條件的特困人員供養機構全部完成提升改造，改造后必須符合消防安全等相關行業標準；不具備改造條件的要全部關停或者重建，切實消除火災等安全隱患。要重點加強對現有機構的改建、擴建和設施改造，使無障礙設施改造、應急呼叫系統設置以及消防設備、安全監控系統等符合生活不能自理特困人員照料護理要求；經衛生計生部門審核具備條件的供養機構應設立醫務室或者護理站。要按照護理照料人員與自理、部分喪失和全部喪失生活自理能力人員不低于1:10、1:6和1:3的比例配備工作人員。要通過“引進來”“送出去”和加強崗位培訓等方式，吸引更多的專業人才投身特困人員供養服務，多渠道提升供養服務機構工作人員業務能力和專業技能，不斷提高供養服務機構管理服務水平。

各區縣政府要根據本地實際，在確保國有資產不流失、供養標準不降低、服務水平不斷提高的情況下，因地制宜、積極穩妥地推進特困人員供養機構社會化改革。對于適宜改革的供養機構，積極探索通過公建民營、民辦公助、購買服務、政府和社會資本合作（PPP）等方式，進行社會化改革。要積極引入專業化、高水平的社會力量參與供養機構管理服務工作，利用其規范、專業、優質的管理服務模式和先進理念，有效改進公辦供養機構存在的問題和不足。 

 三、保障措施

（一）加強組織領導。各區縣政府要將特困人員救助供養列入政府重要議事日程，將供養服務機構建設納入經濟社會發展總體規劃，切實加強組織領導，強化托底保障功能。要進一步完善工作協調機制，切實擔負起資金投入、工作條件保障和監督檢查責任。要建立健全政府領導、民政牽頭、部門配合、社會參與的工作機制，加強協調配合，形成強大工作合力。

各級民政部門要切實履行主管部門職責，重點加強特困人員救助供養日常管理、能力建設，推動相關標準體系完善和信息化建設，提升管理服務水平；要加強對特困人員救助供養等社會救助工作的績效評價，定期將結果報送各級黨委組織部門，作為對地方政府領導班子和有關領導干部綜合考核評價的重要參考。要加快理順和健全特困人員救助供養工作管理體制，確保上下對口、高效聯動。發展改革部門要將特困人員救助供養納入相關專項規劃，支持供養服務設施建設；財政部門要做好相關資金保障工作；公安消防部門要加強對特困供養機構的消防安全檢查，對經檢查符合要求的，及時出具消防安全合格手續，并加大對供養機構工作人員的安全培訓，確保機構安全；住房城鄉建設部門要加強分散供養特困人員危房改造，確保分散供養特困人員住房安全；人社、教育、國土、農業、文化、衛生計生、殘聯等相關部門，要按照各自職責分工，積極配合民政部門做好特困人員救助供養相關工作。

鎮政府（街道辦事處）要做好特困人員救助供養的申請受理、審核和供養管理服務等具體事宜。村（居）民委員會要協助鎮政府（街道辦事處）落實特困人員主動發現、調查核實、民主評議、公示以及分散救助供養人員日常生活照料等工作。

（二）強化資金保障。各區縣政府要切實按照屬地管理原則，認真落實國發〔2016〕14號文件關于“縣級以上地方人民政府要將政府設立的供養服務機構運轉費用、特困人員救助供養所需資金列入財政預算”的要求，將本級政府特困人員救助供養所需基本生活資金、照料護理資金、供養服務機構運轉費用等列入年度財政預算。各級財政部門要規范資金使用和管理，確保特困人員救助供養資金和機構運轉費用落實到位。鎮政府（街道辦事處）在落實好本級預算的基礎上，可根據財力狀況安排資金或通過捐贈等形式，支持供養機構改善條件，完善消防安全等配套設施。有集體經營收入的村（居）民委員會，要安排資金用于特困人員照料護理等救助供養工作。要充分發揮社會力量作用，積極引導企業、社會愛心人士參與救助供養，努力拓寬資金籌集渠道，確保敬老院、福利院等機構供養能力不斷提高、服務水平不斷提升，供養人員獲得感不斷增強。

（三）搞好制度銜接。各區縣政府要加強特困人員救助供養制度與城鄉居民基本養老保險、基本醫療保障、最低生活保障、孤兒基本生活保障、社會福利等制度的有效銜接。符合基本養老保險、醫療保險、高齡津貼等條件的特困人員，應及時納入基本養老保險、基本醫療保險等社會保險和高齡津貼等制度保障。納入特困人員救助供養范圍的，不再適用最低生活保障政策；納入孤兒基本生活保障范圍的，不再適用特困人員救助供養政策。納入特困人員救助供養范圍的殘疾人，不再享受困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼。

（四）加強監督管理。各區縣政府要及時公開特困人員救助供養條件、程序、標準、資金和救助供養人員變動等情況，接受社會監督。要將特困人員救助供養落實情況作為督查督辦的重點內容，定期組織開展專項檢查。民政、財政、審計、紀檢監察機關要加強對供養資金使用情況的監督管理，嚴肅查處擠占、挪用供養資金的違紀違法行為。要充分發揮社會監督作用，對公眾和媒體發現揭露的問題，及時查處并公布處理結果。民政、財政部門要積極開展對區縣、鎮（街道）特困人員救助供養工作的績效評價和專項檢查，加強目標考核，合理運用評價結果，推動工作落實。

（五）鼓勵社會參與。各區縣政府要建立健全社會力量參與特困人員救助供養工作的機制和渠道，為社會力量參與特困人員救助供養提供便利條件。要加大項目支持力度，落實各項財政補貼、稅收優惠和收費減免等政策，引導、激勵公益慈善組織、社會工作服務機構以及其他社會力量積極舉辦養老、醫療等服務機構。要落實政府購買服務和支持社會力量參與救助優惠政策，積極鼓勵群眾團體、公益慈善等社會組織、社會工作服務機構和企事業單位、志愿者等社會力量參與特困人員救助供養工作，為特困人員救助供養提供資金、物資支持，開展專業化、個性化服務和豐富多彩的關愛特困人員活動。

市民政局、市財政局要加強對本實施意見執行情況的監督檢查，重大情況及時向市政府報告。市政府將適時組織專項督查。

各區縣要根據工作實際，盡快研究制定貫徹落實本實施意見的實施細則。

                                                                                                                                                             

                                                                                                                                                                                                                                                             淄博市人民政府

                                                                                                                                                                                                                                                              2017年12月1日

（此件公開發布）